جایگاه حقوقی و سیاسی «هیأت عالی حل اختلاف»
تشکیل «هیأت عالی حل اختلاف و تنظیم روابط قوای سه‌گانه» با حکم اخیر رهبر معظم انقلاب اسلامی یک مجال جدید «حقوقی» و «سیاسی» در نظام پدید آورد و چشم‌انداز حل بعضی از چالش‌های حقوقی و سیاسی را که در سه دهه گذشته در پاره‌ای از موارد به صرف وقت، فرصت، هزینه و نیروی بسیاری منجر شد، ترسیم کرد. این اقدام بنیادی در عین حال خالی از پاره‌ای «سؤالات» هم نیست و از این رو نیازمند شرح و توضیح می‌باشد. اما مقدمتاً باید گفت همان‌گونه که در حکم حضرت آیت‌الله‌العظمی خامنه‌ای -دامت برکاته- هم آمد، تشکیل این هیأت بر مبنای بند ۷ اصل ۱۱۰ قانون اساسی و نیز بر مبنای تبصره‌ی مندرج در ذیل این اصل صورت گرفته است. در بند ۷ این اصل ذیل عنوان «وظایف و اختیارات رهبر» آمده است: «حل اختلاف و تنظیم روابط قوای سه‌گانه» و در تبصره‌ی مورد اشاره آمده است: «رهبر می‌تواند بعضی از وظایف و اختیارات خود را به شخص دیگری تفویض کند.» این بند و تبصره‌ی اصل ۱۱۰ به همراه بندهای ۱، ۲، ۳ و ۸ این اصل در جریان بازنگری قانون اساسی سال ۱۳۶۸- که بعد از تصویب در مجلس بازنگری به همه‌پرسی گذاشته شد و با رأی قاطع و مثبت مردم مواجه گردید – به قانون اساسی اضافه شد که خود دلیل واضحی بر وجود خلأ قانونی در این خصوص بود.
تشکیل این هیأت به هیچ وجه تضعیف موقعیت قانونی و شأن حقوقی مجمع نیست چراکه این هیأت برای کمک به حل سریع‌تر مسئله‌ای تشکیل شده که آن مسئله بخشی از صلاحیت‌ها و یا حتی روش جاری مجمع نبوده است.این خلأ بوسیله‌ی مجلس بازنگری از نظر حقوقی حل شد ولی در عمل برای تحقق آن و ضمانت اجرایی آن نهادسازی نشده بود و رهبری مستقیماً دو موضوع «حل اختلاف» و «تنظیم روابط قوای سه‌گانه» را مدیریت می‌کردند. روندی که طی ۳ دهه‌ی گذشته از بعد حقوقی و روابط قوا پیش آمد – که بعضاً صبغه‌ی حقوقی و قانونی، برخی صبغه‌ی تشکیلاتی ناشی از تفکیک قوا و بخشی هم صبغه‌ی سیاسی داشتند- نشان داد که برای فیصله دادن به مباحث میان قوا به یک نهاد دائمی احتیاج است. پیش از این حضرت امام خمینی- قدس سره- و حضرت آیت‌الله‌العظمی خامنه‌ای- دامت برکاته- حسب مورد تدبیر می‌کردند و بعضاً هیأتی که مورد اعتماد قوا بود را مأمور رسیدگی به موضوع می‌کردند که اینک این موضوع یک سامان «معین» و «دائمی» پیدا کرده است. کما این‌که تدابیر موقتی برای حل اختلافات مجلس و شورای نگهبان در فاصله‌ی سال‌های ۵۹ تا ۶۷ به تأسیس نهاد دائمی مجمع تشخیص مصلحت نظام منتهی گردید. اما در عین حال در خصوص شکل‌گیری این نهاد جدید نکات مهم دیگری هم قابل ذکر می‌باشند:
۱٫ نگاهی به ترکیب «هیأت عالی حل اختلاف» بیان‌گر آن است که در ترکیب این هیأت بیش از هر چیز «مورد قبول سران قوا» بودن لحاظ گردیده به گونه‌ای که جای چون و چرا درباره‌ی استنتاج‌های حقوقی و اجرایی هیأت برای کسی باقی نماند و از سوی دیگر جامعه نسبت به عادلانه بودن بررسی‌ها و پیشنهادات ارائه شده، خیال آسوده داشته باشد. در رأس این هیأت یک مجتهد عالی‌رتبه، مجرب، مورد اعتماد و دارای حسن رابطه با همه‌ی شخصیت‌های نظام از جمله سران کنونی قوا قرار دارد و دو عنصر حقوقی- آقایان کدخدایی و موسوی خوشدل- و دو عنصر سیاسی- آقایان ابوترابی‌فرد و نبوی- که ذائقه و سلیقه‌ای فراجناحی دارند، دیده می‌شوند.
این هیأت ترکیبی حقوقی- سیاسی دارد چراکه اختلافات قوا – و آنچه اکنون دیده می‌شود- بعضاً صبغه‌ای حقوقی و بعضاً صبغه‌ی سیاسی دارند. از سوی دیگر همه‌ی کسانی که انتخاب شده‌اند دارای سابقه‌ی اجرایی ممتد در نظام می‌باشند. اجرایی بودن اعضا کمک زیادی به اجرایی بودن پیشنهادات تهیه شده توسط این هیأت می‌کند. در حالی که اگر این ترکیب صرفاً حقوقی بود چیزی جز تفسیر قانون – که وظیفه‌ی شورای نگهبان یا مجلس است- از آن بیرون نمی‌آمد و حال آن‌که اکثر اختلافات موجود به دلیل عدم تصریح قانون و یا مبهم بودن قانون نیست بلکه بخش عمده‌ای از آن حاصل تصادم دو یا چند قانون و مشکلات ناشی از اجرای دو قانون از سوی دو یا سه قوه است. اعلام پشتیبانی سران قوا از تشکیل این هیأت عالی و لازم‌الاجرا دانستن احکام آن به خوبی نشان داد که این هیأت همان است که باید باشد.
۲٫ تشکیل این هیأت به خوبی نشان می‌دهد که از نظر رهبری بخش قابل توجهی از اختلافات قوا جنبه‌ی «فرار از قانون» ندارند بلکه عمدتاً ناشی از پافشاری هر کدام از قوا به صلاحیت‌ها و اختیارات قانونی خود و یا قوه‌ی مربوط به خود می‌باشد و بدین جهت با تفسیر قانون توسط شورای نگهبان – آن‌جا که مربوط به قانون اساسی است- و یا توسط مجلس – آن‌جا که مربوط به قانون عادی است- مشکل حل نمی‌شود. ارشادات کلی و مطالبه‌ی تفاهم هم اگرچه کارآیی خود را دارد ولی «حل کننده» نبوده است. بعضی از حقوقدان‌ها – به عنوان مثال- به اختلافات قوه‌ی مقننه و قوه‌ی مجریه بر سر اجرای دو اصل ۷۱ و ۱۳۸ اشاره می‌کنند و معتقدند چنین اختلافی ناشی از «تمرد یک قوه از قانون» و یا ناشی از «ابهام قانون» نیست بلکه این‌جا ما با «سعه قانون» مواجه هستیم. در اصل ۷۱ در ذیل اختیارات و صلاحیت مجلس شورای اسلامی آمده است: «مجلس شورای اسلامی در عموم مسایل در حدود مقرر در قانون اساسی می‌تواند قانون وضع کند» و در اصل ۱۳۸ آمده است: «هیأت وزیران حق دارد برای انجام وظایف اداری و تأمین اجرای قوانین و تنظیم سازمان‌های اداری به وضع تصویب‌نامه و آیین‌نامه بپردازد. هر یک از وزیران نیز در حدود وظایف خویش و مصوبات هیأت وزیران حق وضع آیین‌نامه و صدور بخش‌نامه را دارد.»
در این‌جا هیأت دولت و حتی هر یک از وزیران می‌توانند ذیل «مصوبه هیأت دولت» به تنظیم قوانین و حتی تأسیس سازمان‌های اداری مورد نیاز بپردازند و حال آن‌که مجلس، قانون‌گذاری را بر اساس بعضی از اصول قانون اساسی از جمله اصول ۵۷، ۷۱ و ۸۵ در انحصار خود می‌داند. بنابراین تأکید هر کدام از قوا بر صلاحیت‌های خود و پاسداری از این صلاحیت‌ها که امری پسندیده محسوب می‌شود، خود از منظری دیگر به یک بگومگوی دائمی میان قوا تبدیل شده است. البته در این هم تردیدی نیست که در طول سه دهه‌ی گذشته بعضی از سران قوا عدم تمکین به قانون را در پوشش «وجود قوانین مختلف» پنهان کرده‌اند. تشکیل این هیأت می‌تواند راه چنین سوء استفاده‌ای را هم سد نماید.
ممکن است همین جا این سؤال پیش آید که آیا بهتر نیست بجای تشکیل چنین هیأتی به اصلاح قانون اساسی به گونه‌ای که رافع این دعواها باشد، روی بیاوریم. پاسخ این است که این اختلافات همان‌گونه که اشاره شد نوعاً به خلاء قانونی، نقص قانون یا متناقص بدون قانون ربط ندارد. در بعضی از کشورها – که قانون اساسی مدون دارند- علی‌رغم آن‌که بطور متوسط هر ۱۰-۱۵ سال به اصلاح قانون اساسی روی آورده‌اند – که خود این اعتبار قانون اساسی را در ذهن مردم کاهش می‌دهد- خود را بی‌نیاز از «نهاد فیصله دهنده» ندیده‌اند. در این‌جا به عنوان مثال نمی‌توان حق قانون‌گذاری در عموم مسایل – آن‌گونه که در بند ۷۱ آمده- را از مجلس سلب کرد و یا حق وضع تصویب‌نامه و یا تأسیس سازمان‌های اداری مورد نیاز را – آن‌گونه که در بند ۱۳۸ آمده- از دولت سلب نمود و دولت را در همه‌ی امور معطل مصوبه‌ی مجلس کرد.
کما این‌که به عنوان مثال نمی‌توان حق صدور حکم را از قوه‌ی قضائیه سلب کرد و در عین حال نمی‌توان ملاحظات دولت را نسبت به تأثیر بعضی از احکام در روند انجام مسئولیت‌های قوه‌ی مجریه نادیده گرفت. این در حالی است که بر اساس قانون اساسی هر دو قوه مستقل هستند و در عین استقلال یکی می‌تواند در بخش‌هایی از امور دیگری وارد شود بدون آن‌که خلافی مرتکب شده باشد. این دخالت اگرچه کاملاً قانونی و به نفع کشور است ولی به هر حال روابط قوا را بشدت تحت‌تأثیر قرار داده و به تشنج می‌کشاند. در این‌جا نمی‌توان برای رفع ضرر از منفعت بزرگ این اختیارات چشم پوشید.
۳٫ برخلاف بعضی از شائبه‌هایی که توسط مخالفان نظام مطرح شده، «هیأت عالی حل اختلاف» در جایگاه رهبری نمی‌نشیند و کار رهبری را انجام نمی‌دهد. به عبارت دیگر در حکم رهبری تفویض اختیار صورت نگرفته و اتخاذ تصمیم نهایی درباره‌ی اختلافات قوا و تنظیم روابط آن‌ها همچنان با خود رهبری است.
این هیأت در واقع – همان‌گونه که در حکم رهبری تصریح شده است- برای بررسی موارد اختلاف و تهیه‌ی پیشنهادهایی برای رفع آن‌ها و نیز تنظیم روابط قوا شکل می‌گیرد و در نهایت با تصویب رهبری این پیشنهادها جنبه‌ی رسمی و اجرایی پیدا می‌نمایند. کما این‌که شأن حقوقی آن مشابه شأن حقوقی هر یک از قوای سه‌گانه نیست چراکه هر کدام از قوا در حدود قانونی خود مصوبات، احکام، نصب و انتصابات دارند و در این موارد تابع قوه و یا دستگاهی دیگر نیستند و حال آن‌که این هیأت از چنین شأنی برخوردار نیست. به همین جهت مراجعه‌ی قوا به این هیأت به معنای قربانی شدن صلاحیت‌ها و اختیارات قانونی آن‌ها نمی‌باشد. کما این‌که مصوبات این هیأت پیش از تصویب توسط رهبری برای قوا لازم‌الاتباع نیست.
بنابراین در این‌جا نهادی به موازات نهادی دیگر شکل نگرفته تا این بحث پیش آید که با تشکیل این هیأت آیا اختیارات قوا دچار محدودیت شده یا نه. تشکیل این نهاد اگرچه از جهاتی به تشکیل مجمع تشخیص مصلحت شباهت دارد اما این شباهت تام و تمام نیست. چراکه حکم مجمع درباره‌ی موارد اختلافی شورای نگهبان و مجلس شورای اسلامی لازم‌الاجراست ولی آنچه که این هیأت درباره‌ی مسایل اختلافی قوا و… تنظیم می‌کند در حکم پیشنهاد بوده و تنها پس از تصویب رهبری موضوعیت پیدا می کند.
تشکیل این هیأت به خوبی نشان می‌دهد که از نظر رهبری بخش قابل توجهی از اختلافات قوا جنبه‌ی «فرار از قانون» ندارند بلکه عمدتاً ناشی از پافشاری هر کدام از قوا به صلاحیت‌ها و اختیارات قانونی خود و یا قوه‌ی مربوط به خود می‌باشد.۴٫ وظایف و صلاحیت‌های این هیأت ارتباطی به صلاحیت‌ها و وظایف مجمع تشخیص مصلحت ندارد. مجمع بر اساس قانون اساسی به حل اختلافات مجلس و شورای نگهبان – البته تنها در زمینه‌ی قانون به تصویب رسیده- می‌پردازد و هم زمان دو کار نیابتی هم انجام می‌دهد که یکی «تعیین سیاست‌های کلی نظام» و دیگری «حل معضلات نظام که از طریق عادی قابل حل نیست» می‌باشند که البته این هر دو نیازمند محول کردن آن‌ها به مجمع از سوی رهبری می‌باشد و جنبه‌ی استقلالی ندارد. بنابراین کاملاً واضح است که قانون مستقیم یا غیرمستقیم مسئولیت هماهنگی میان قوا و یا حل اختلافات آن‌ها را به مجمع نسپرده و شأنی از شئونات مجمع به حساب نیاورده است. البته رهبری می‌توانسته بر اساس اختیارات «ولایت مطلقه فقیه» و یا حتی براساس بند ۸ اصل ۱۱۰، این موضوع را به مجمع واگذار نمایند ولی بنا به اقتضائاتی این اتفاق نیفتاده است که یکی از آن‌ها این است که ترکیب مجمع به دلیل گستره‌ی وظایفی که برعهده دارد گسترده است و سپردن مباحث کلان قوا و حل اختلافات آن‌ها مجمع کوچکتر، یک دست‌تر و عملیاتی‌تری را طلب می‌کرده است. پس تشکیل این هیأت به هیچ وجه تضعیف موقعیت قانونی و شأن حقوقی مجمع نیست چراکه این هیأت برای کمک به حل سریع‌تر مسئله‌ای تشکیل شده که آن مسئله بخشی از صلاحیت‌ها و یا حتی روش جاری مجمع نبوده است.
۵٫ تشکیل این هیأت کمک بسیار خوبی برای سه قوه خواهد بود چراکه اینک یک محمل حقوقی و یک سازوکار روشن برای حل اختلافات و استیفای حقوق خاص قوا پدید آمده است. در واقع با تشکیل این هیأت اینک «اختلافات» که تا کنون بعضاً ذیل عناوینی نظیر «قانون‌شکنی»، «قدرت‌طلبی» و «نظام‌ستیزی» تعبیر و تفسیر می‌شد، به رسمیت شناخته شده و سازوکاری برای حل آن‌ها به نفع نظام، کشور، مردم و سه قوه تعبیه گردیده است. تمکین هر قوه به راه‌کارها و مصوبات – پیشنهادهایی که توسط رهبری تأیید شده‌اند- به خوبی مرز میان کسانی که در پی بهبود شرایط اداره‌ی کشور هستند و کسانی که بهبود شرایط شخصی یا گروهی خود را طلب می‌کنند، مشخص می‌گرداند و صد البته تردیدی نداریم که مسئولان ارشد کشور اراده‌ای جز خدمت ندارند کما این‌که همه‌ی آن‌ها اراده‌ی خود را برای اجرای مصوبات این هیأت اعلام کرده‌اند.